改革开放以来，我国政府曾经尝试过购买公共服务，但是，由于政府自身的原因，致使政府购买公共服务陷入困境。在全面深化改革的新形势下，根据建设服务型政府的要求，积极借鉴国外的成功经验，进一步推进我国政府购买公共服务，已然成为政府职能转变的一大趋势。

国务院总理李克强2013年7月31日主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议指出，提供更好的公共服务，是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。会议要求，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

自20世纪中期以来，政府购买公共服务成为全球公共治理变革的重要内容。中国各级政府自20世纪末开始也尝试着向社会组织购买公共服务，但效果不佳，存在诸多困境。在全面深化改革的新形势下，根据建设服务型政府的要求，积极借鉴国外的成功经验，进一步推进我国政府购买公共服务，已然成为政府职能转变的一大趋势。

政府购买公共服务是建设服务型政府的内在要求

政府购买服务起源于西方。在美国，政府购买服务被称为购买服务合同或者是合同外包。政府购买服务是政府为了履行服务公众的职责，通过政府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。它是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。从政府供给方式来讲，它要求政府以多元、民主、协作的方式管理公共服务。

政府购买公共服务是为了适应新公共服务理论和实践的要求，进一步转变政府职能和建设服务型政府，提高公共服务的质量和效益而发展起来的一种利用市场手段提供公共服务的模式。政府购买公共服务需要确立承包主体的竞争性，购买主体的独立性和购买服务的制度化。可见，政府购买公共服务，既是公共服务供给机制改革的重要内容，也是建设服务型政府的内在要求。

服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政治形态。服务型政府应具有公共性、优先性、服务性和法治性等特征。目前，中国正处于经济转型期，经济发展速度减慢，政府财政收入增长率也开始放慢。当经济发展放慢或经济发展不稳定或两种情况都存在时，政府已经不可能像过去那样靠扩大财政支出的方式来满足日益增加的开支。这就需要政府放权，建设分权、服务型政府，从而减少成本支出，提高行政效率。如果行政效率的提高能够降低政府提供服务的成本，那么政府就应该尽其所能采取一切办法以提高行政效率。

美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯指出，为了提高政府的效率、效益和效能，让政府为公民提供更好的社会服务，要针对传统的政府治理模式进行不同形式的改革，才能减少政府的成本支出，提高行政效率和社会服务水平。这些改革可以分为市场式政府、参与式国家、弹性化政府和解制型政府四种改革模式。四种新治理模式的共同之处就是要改变传统的政府治理模式，实现政府分权，加强绩效管理，利用市场刺激，发挥政府的创造性和能动性，建设服务型政府。

政府购买公共服务是服务型政府的基本职能。作为服务型政府，政府应具有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。党的十七大报告提出了“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”的发展社会主义民主政治的举措，指出建设服务型政府要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。

政府购买公共服务是治理公共服务供给严重不足、效率低下的必由之路。当政府改革的目标确立为“小政府、大社会”时，政府购买公共服务就是公共服务供给机制改革和建设服务型政府的必然选择。为了更好地建设服务型政府，政府应该鼓励市场、社会和公民参与公共服务的生产与供给，同时提高政府服务的效率和质量，建设一个高绩效的服务型政府。因为市场失灵难以避免，非政府组织也有其不足之处，政府自身有时也会出现失灵的情况，所以政府应与市场、社会、企业和公众等主体之间协同合作，建立有效的合作机制以及可控的绩效管理体制，从而充分发挥各方优势，规避其缺陷，整合各方面的智慧和力量，实现公共利益的最大化目标。

我国政府购买公共服务的现状及存在的困境

十多年来，中国政府购买公共服务经历了从无到有、从东部沿海发达地区逐渐向中西部地区拓展的历史过程。中国政府购买公共服务最初主要集中在居家养老、环境卫生、青少年事务、农民工培训等狭窄领域，后来逐渐发展到社区建设、人口计生、社会福利与救助、残障康复、社会矫正、禁毒、婚姻家庭等社会领域。

改革开放以来，我国最早的政府购买公共服务是在1994年深圳罗湖区的环境卫生领域被引入。1996年，上海市浦东新区社会发展局开始向民办非企业单位罗山会馆购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例。据统计，从2001年至2004年，我国公共服务的生产和供给由间接接受政府雇佣人员完成的比例从20%升至30%，政府系统外人员的财政报酬支出占到总支出的1/4左右，标志着我国政府购买公共服务已经达到一定水平。①

进入21世纪后，我国政府购买服务有较快发展。2011年，中国政府采购规模达1.13万亿元人民币，占国家财政支出的 11%，与2002年的1009亿元的规模相比，增长了10倍左右。但是，我国2011年政府采购规模仅占当年GDP的2.4%，而发达国家政府采购总规模一般占 GDP的15%～20%。②与发达国家相比，我国政府采购规模仍然较小。此外，在采购构成上，我国主要集中于货物采购和工程采购，两者所占比重在90%以上，服务采购在政府采购总额中的比重仅为10%左右。③而且，我国政府购买公共服务主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域，而对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等广泛领域，很少实行政府购买服务。

由上可见，我国政府购买公共服务近年来虽然取得了较大发展，但是，由于引入政府购买公共服务制度的时间较短，在政府购买公共服务的实践中产生了地区之间发展不平衡、质量和效益不高等问题，政府购买公共服务存在诸多现实困境。

政府转型和治理理念滞后。改革开放以前，中国的政府治理模式是传统的治理模式，整个政府的组织机构及其运作方式是按照等级官僚制建立起来的，政府机构是公共物品和公共服务的唯一生产者和供给者，并且政府内部实行严格的层级管制，这必然与政府购买公共服务的实践相冲突。政府购买公共服务，要求树立以公民与社会为本位的服务理念，政府职能要实现从管制到服务、从全能到有限、从经济建设到公共服务的全面转变，创建服务型政府。

然而，政府治理理念和治理模式的转变是一个长期的过程，虽然中共十六届三中全会提出了转变政府理念，发挥政府的社会管理和公共服务职能的要求。但是，迄今为止，我国政府基本上仍然是全能政府，并且政府这只“看得见的手”有日益膨胀和扩张的趋势，远远没有达到建设服务型政府所需要的“小政府、大社会”的要求。政府放权和建设有限政府的目标无法实现，使得在政府购买公共服务过程中无法做到将公共服务“生产者”职能和“购买者”职能分开，也无法真正地引入市场化竞争机制，政府在购买公共服务过程中依然大包大揽，大大提高了公共服务的供给成本，严重降低了政府购买公共服务的效率和效益。

缺乏法律规范和制度保障。进入新世纪以来，虽然少数发达地区的地方政府已经颁布了政府购买公共服务的专门法规和规章。比如，广东省2012年出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，并公布了《省级政府向社会组织购买服务目录》，北京等地区也有相应的政策出台。但是，迄今为止，全国性的政府购买公共服务仍然没有专门的法律规范提供制度保障。2003年《政府采购法》正式实施，其颁布了政府采购的范围包括货物、工程和服务等，但是对服务的理解仅仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务并没有列入采购范围，从而使得政府购买公共服务缺乏法律和制度依据。

社会组织发展不完善。社会组织是一个宽泛的概念，包括政府、企业和其他组织如非营利性组织等。这里所讲的社会组织是指政府、企业之外的其他组织，包括非政府组织、非营利组织、第三部门、民间组织等。简言之，社会组织就是指除了政府组织和营利性私营部门之外所有独立公益性组织。根据我国民政部门的分类，社会组织具体包括经济、社会事业、科学研究、慈善和综合等五大类。

由于信息不对称和信息资源不足，政府直接提供社会公共服务往往处于一种低效率的状态。为了克服政府自身存在的不足，政府采取向社会组织购买公共服务的形式，即由社会组织来向公众提供公共服务。但是，由于我国社会组织的发展水平低，运营水平和竞争意识都很落后，无法满足政府购买公共服务的要求。我国社会组织主要有从政府分离出来的和自发形成的两种来源。前者主要是从政府机关或者事业单位分离出来的社会组织，官办色彩比较浓厚，缺乏创新性、开拓性、灵活性和市场竞争意识。而民间自发形成的社会组织，则往往缺乏高素质的人才和科学管理的经验，自身管理随意性很大，不同程度地缺乏诚信。

缺乏监督和评价体系。政府向社会组织购买公共服务，会导致政府对社会组织的控制能力减弱，如何加强对社会组织的监督，是政府购买公共服务的一个关键问题。若政府忽略了对社会组织的监督和管理，则会出现成本超支，服务失败的后果。反之，政府也可能滥用权力，介入社会组织提供公共服务的每一个细节，从而使得社会组织失去了独立性和自主性，并导致社会腐败和社会组织提供公共服务的成本提高，效率降低。

我国政府购买公共服务发展不成熟，在政府购买公共服务的过程中，既缺乏事前的市场化竞争机制，又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共服务供应质量的有效评价。由于政府购买公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和有力的监督体系，同时，也缺乏以绩效目标（产出）和成本（投入）阐述为基础的量化指标以及与之相关的成本绩效核算体系，严重影响了我国政府购买公共服务的效率、效益和效能。

西方国家政府购买公共服务的基本模式

自20世纪80年代以来，在“新管理运动”的理念和实践影响下，西方国家普遍推行了政府购买公共服务的制度。与传统政府强调政府的“自给自足”和对公共产品的垄断供应相比，政府购买公共服务降低了社会成本，提高了行政效率、效益和效能。在政府购买公共服务的过程中，引入市场竞争机制，正确定位政府是公共服务的购买者而非生产者，以区别于传统政府的公共服务提供模式。在西方国家的行政改革中，公共服务购买改革占有非常重要的地位。

以竞争求质量的英国模式。在玛格丽特·撒切尔担任英国首相期间，为了改变英国日益僵化的官僚体制，采取了一系列行政措施：缩小政府规模、私有化、效率审查、与工会作斗争等。在政府购买公共服务方面，其主要措施是引入市场竞争，提高政府提供社会公共服务的效益。撒切尔上任伊始，就成立了旨在反对浪费和低效率的“效率评审小组”。1988年，“效率评审小组”在题为《改善政府管理：下一步行动》的报告中指出：第一，要解决政府管理问题，就必须把公共服务提供和执行功能从掌管它们的集中决策部门中分离出来；第二，必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性；第三，必须通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。通过改革，英国政府削减了政府公务员的人数，降低了购买公共服务的成本，提高了购买公共服务的效率、效益和效能。

以市场化为导向的日本模式。日本政府购买公共服务制度是在规制改革和“市场化实验”基础上发展起来的。在20世纪80年代以前，日本政府为了实现经济发展和社会稳定，制定了一系列的规制。所谓规制是指中央或地方政府根据法律、法规以许可、认可等行政指导手段对国民以及企业的活动进行干预的行为。20世纪80年代后半期，日本经济发展速度放缓，财政赤字不断扩大，过剩规制逐渐成为经济发展的桎梏。在这样的背景下，日本政府进行了规则改革。其中，在日本政府购买公共服务方面的改革主要是以“市场化实验”为导向。

2006年，日本政府出台《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，用于规范公共服务供给，同样适用于政府购买公共服务。除了制定专门的法律法规外，日本政府还设置了相关的执行和监督机构，如在内阁府中设置第三方机构“官民竞标监理委员会”，以确保公共服务改革的中立性、公正性和透明性。此外，日本政府还制定了严密的操作步骤。

日本政府购买公共服务制度形成了如下特点：一是日本政府购买公共服务制度服务于规制改革的总目标；二是日本政府购买公共服务有专门的法律依据；三是设立了专门的监管机构；四是通过监管机构发布公开透明的信息。

推进公私竞争的美国模式。长期以来，美国对公共服务的补贴一直居高不下，造成严重的财政赤字。为了降低社会服务成本，提高行政效率，美国政府引入私营部门进入公共服务领域，以一种公平竞争的机制调动社会力量参与到公共服务领域的供给中来。美国政府购买公共服务采用了多种形式，其中最主要的便是合同出租和公私合作。迄今为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构与个体顾问签订了大约2000万个合同，涉及的经费数额占联邦政府总开支的14%，国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的2/3。④

在地方政府层面，政府购买公共服务也普遍引入私人部门进入公共服务，利用公关部门和私营部门的竞争提高公共服务供给的质量和效益，印第安纳波利斯市是这方面的典型案例。到1996年，印第安纳波利斯市举行了64次公私之间的竞争，将27个不同服务部门价值5亿美元的工程竞标出去。公共机构工人中标16次，另外还有13次是与私人竞标者均分中标。这些竞争使该市如预计中那样在7年内将成本减少1亿多美元。⑤

提高政府购买公共服务质量和效益的若干对策

刚刚闭幕的十八届三中全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。根据十八届三中全精神，推进政府购买公共服务，必须针对我国政府购买公共服务存在的问题和困境，并借鉴国外先进经验，紧紧抓住转变政府职能，建设法治政府和服务政府这个中心环节，切实提高政府购买公共服务质量和效益。

积极推进政治体制改革，加快政府职能转变和服务型政府建设。政府购买公共服务，需要有良好的宏观政治和制度环境，这就需要进一步推进政治改革和加快政府职能的转变，使从“全能”政府转变到有限政府，从注重统治职能转换到社会管理和公共服务职能上来。政府职能虽然包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能四个方面，但公共服务才是现代政府的主要职能，经济调节、市场监管、社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。

长期以来，我国政府相对忽视了社会管理和公共服务职能的调整和强化，产生了不少问题 。我们应该积极借鉴国外的先进经验，建设服务型政府。比如美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上，服务美国公众”的标准，主张建立顾客至上的政府；而日本政府则强调“实现对国民提供高品质服务的行政”。创建服务型政府，就需要树立以公民为社会本位的服务理念。所谓“公民本位”就是政府在公共管理中，追求的是公民利益最大化。政府增加或者减少一项职能，最终的评判标准都是能否为公民提供更好的公共服务。为了更好地提供公共服务，政府需要做到：一是严格划分中央和地方的公共服务职责；二是建立公共服务评价指标体系；三是公共服务的供给决策和执行分开；四是实行公共服务问责制；五是建立有效的基本公共服务均等化机制。

规制政府行为，完善相关的法律、法规和制度。政府购买公共服务作为连接公共部门与私人部门的市场交易行为，应该受到约束与规范。政府购买公共服务只有受到严格的规制，才能步入制度化的轨道。政府应该尽快出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》，修订《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《政府采购品目分类表》中关于服务类产品的范围。并且，政府购买公共服务的具体步骤、方法和程序等都应该有明确而严格的法律规定，对于采购人、供应商、采购代理机构的资质等也要出台相关的法律规范。在修订完善相关法律法规的基础上，要进一步明确购买服务的内容与标准。

大力发展社会组织，协调好政府、市场和社会组织三者之间的关系。社会组织是政府购买公共服务的承接者和提供者，社会组织的发展程度在某种情况下决定了政府购买公共服务的效果：社会组织的发展丰富了政府购买公共服务的内容；提升了政府购买公共服务的质量；提高了政府购买公共服务的效率。因此，大力发展社会组织，才能提高政府购买公共服务的效率和效益。目前，大力发展社会组织需要做到以下几点：一是政府加大对社会组织发展的财政资金和政策的支持；二是培养社会组织的独立性，摆脱社会组织对政府的依赖；三是培育良好的市场环境，为社会组织的发展提供丰富的土壤；四是努力培养社会组织的市场竞争意识，摆脱等、靠、要的思维惰性。

大力发展社会组织，同时要协调好政府、市场和社会组织三者之间的关系。政府除了向社会组织购买服务外，还要支持社会组织的发展。政府为社会组织的发展提供政策和资金支持，对其发展进行一定的规制，同时对提供社会服务的质量进行监督和评价。但是，政府不能干涉社会组织的具体事务，政府向社会组织购买服务，要采用竞争性机制，利用市场的力量，政府在公开、公平、公正的原则上进行公共服务项目的招投标，各类社会组织在平等竞争的基础上进行竞标。

建立健全对政府购买公共服务的监督和评价体系。政府购买公共服务，政府的角色由公共服务的生产者转变为公共服务的购买者，政府作为买主的能力和水平直接决定了公民所获得的公共服务的质量和效益。为了提高政府购买公共服务的质量和效益，就要建立和完善公共服务的监督和评价体系。对社会组织提供公共服务的监督和评价，可以参照国外的先进经验。比如美国对社会组织的监管体系包括政府部门、独立的第三方评估机构、媒体与公众等。而日本政府则根据法律规定在内阁府中设置第三方机构“官民竞标监理委员会”，它的设立在于确保公共服务改革实施过程中的透明性、中立性和公正性。中国应参照国外先进经验，积极引入政府部门、第三方民间机构、媒体和舆论对社会组织的监督和评价，不断完善相关的法律法规，做到政府监督、法律监督和舆论监督相结合，提高公共服务的供给质量和效益。